กิ่งกร นรินทรกุล ณ อยุธยา “มาตรา 190 คือการเปิดพื้นที่ให้ประชาชน”
Submitted by admin on Thu, 13/08/2009 - 00:00
ไม่ว่า รัฐธรรมนูญจะถูกเขียนไว้ดีเพียงใด แต่ถ้าไม่มีพระราชบัญญัติที่ดีมารองรับ ก็คงเป็นการยากที่จะเกิดการปฏิบัติให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ที่รัฐธรรมนูญ บัญญัติไว้
เช่นเดียวกับมาตรา 190 ในรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 ซึ่งยังไม่มีพระราชบัญญัติการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศมารองรับ ประกอบกับร่างกฎหมายของรัฐบาลก็ยังไม่เป็นที่ยอมรับจากภาคประชาชนเท่าไหร่ ด้วยเหตุนี้เครือข่ายภาคประชาชนจึงร่วมกันเข้าชื่อเสนอกฎหมายเพื่อนำเสนอ ร่างพระราชบัญญัติการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศฉบับประชาชนขึ้นมา ซึ่งคุณ กิ่งกร นรินทร ณ อยุธยา ผู้ประสานงานเครือข่าย FTA Watch จะมาเล่าสถานการณ์ให้เราฟัง
PPVoice.org : เพราะเหตุใดภาคประชาชนจึงต้องจัดทำร่างกฎหมายฉบับนี้
กิ่งกร : 5-6 ปี ที่แล้วเริ่มมีกระแสเรื่องการทำเขตการค้าเสรี ซึ่งเป็นช่วงเดียวกับที่การเจรจาการค้าระหว่างประเทศกับ WTO ไม่ค่อยประสบความสำเร็จเท่าไหร่ เพราะฉะนั้นรัฐบาลไทยจึงหันมาให้ความสำคัญกับการค้าเสรีในระดับทวิภาคีหรือ ระดับภูมิภาคมากขึ้น
เครือข่ายภาคประชาชนจึงมีการคัดค้าน แสดงความกังวลโดยหลายครั้งหลายครา โดยพยายามหาช่องทางเข้าไปมีส่วนร่วมในการพิจารณาการจัดทำเขตการค้าเสรีใน ระดับทวิภาคี แต่รัฐธรรมนูญปี 2540 มาตรา 224 ไม่ค่อยมีช่องทางให้ประชาชนมีส่วนร่วมเท่าไหร่ และการระบุให้รัฐสภาเป็นผู้พิจารณาก็เป็นไปอย่างกว้างมากจนกระทั่งหน่วยงาน ที่เกี่ยวข้องตีความว่า การจัดทำเขตการค้าเสรีแบบทวิภาคีหลายตัวไม่เข้าข่ายมาตรา 224 ไม่จำเป็นต้องเอาให้รัฐสภาพิจารณา ซึ่งเป็นการปิดช่องทางการมีส่วนร่วมทั้งในระดับกลไกรัฐสภา และในระดับประชาชนที่จะทำผ่านรัฐสภาในชุดกรรมาธิการต่างๆ
นี่คือปัญหาก่อนที่จะมีรัฐธรรมนูญปี 2550 เป็น ช่องโหว่ช่องว่างของรัฐธรรมนูญฉบับเก่า เราก็เลยพยายามแก้ไขช่องโหว่เพื่อที่จะให้ทั้งภาคประชาชนและภาครัฐสภามี เครื่องมือในการเข้าไปร่วมพิจารณากับภาคบริหารมากขึ้นในการจัดทำหนังสือ สัญญา ซึ่งตรงนี้เราคิดว่าเป็นเรื่องของนโยบายสาธารณะที่สำคัญ เพราะฉะนั้นไม่น่าเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารเพียงฝ่ายเดียว ควรมีอำนาจทางรัฐสภาเข้าไปตรวจสอบกำกับดูแล พร้อมๆ กับเปิดช่องทางให้เครือข่ายภาคประชาชนที่ได้รับผลกระทบ ได้เข้าไปร่วมพิจารณา ได้รับรู้ตั้งแต่ต้น อันนี้ถือเป็นเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ
สถานการณ์หลังจากมาตรา 190 มีผลบังคับใช้แล้วเป็นอย่างไร
หลังจากมีการประกาศใช้ไม่นาน ทางคณะทำงานกลุ่มศึกษา FTA Watch ก็ ได้มีการระดมความเห็นเครือข่ายภาคประชาชนกันอีกครั้งหนึ่ง เพื่อที่จะยกร่างกฎหมายลูกตามรัฐธรรมนูญมาตรา 190 พอออกมาเป็นชุดความเห็น ก็ค่อยๆ พัฒนา โดยมีนักกฎหมายเข้ามาช่วยยกร่างฯ และมีการปรับปรุงเรื่อยมาจนกระทั่งเป็นร่างฯ ฉบับปัจจุบันของประชาชน แล้วเราก็นำไประดมล่ารายชื่อเพื่อเสนอกฎหมายเข้าสู่สภาตามกรอบรัฐธรรมนูญ คือ 10,000 รายชื่อ
ผ่านขั้นตอนการตรวจสอบรายชื่อแล้ว แต่ปรากฏว่าทางรัฐสภาทั้งสำนักงานเลขาธิการรัฐสภาและประธานรัฐสภามีการ วินิจฉัยออกมาว่ากฎหมายของภาคประชาชนไม่เข้าหมวด 3 และหมวด 5 ก็ให้ตกไป ให้ไปยกร่างมาใหม่ สรุปว่าที่ทำมาทั้งหมดเกือบสองปีหลังจากรัฐธรรมนูญ 2550 ประกาศใช้ ก็แทบจะไม่มีความหมาย
การล่าหนึ่งหมื่นรายชื่อไม่ใช่เรื่องง่ายๆ เลย เป็นการที่ประชาชนต้องการเข้าไปมีส่วนร่วมตามวิถีทางประชาธิปไตย และต้องควักกระเป๋าตัวเอง เราไม่ได้รับการสนับสนุนจากหน่วยงานของรัฐสภาใดๆ เลย การตีร่างกฎหมายของประชาชนตกไปด้วยเหตุผลง่ายๆ ว่าไม่เข้าหมวด 3 เรื่อง สิทธิเสรีภาพ และหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ จะต้องไปร่างใหม่ให้เข้าหมวด และมองว่าถ้าประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมตรวจสอบตรวจสอบทุกกรณีแล้วอำนาจ บริหารจะทำงานไม่ได้ ไปนู่นเลย
สรุปตอนนี้ร่างกฎหมายฉบับของภาคประชาชนก็ตกไป เรียกว่าลงถังขยะ พูดแบบฟันธงได้ว่าเป็นการตีความเพื่อกีดกันการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัด ทำกฎหมาย ซึ่งโดยเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญก็เป็นเรื่องไม่ค่อยสวยงามเท่าไหร่
เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญคือการให้สิทธิและการ ให้หลักประกันการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการกำหนดแนวนโยบายหรือนโยบาย สาธารณะที่จะส่งผลกระทบต่อประชาชน โดยเจตนารมณ์แล้วการที่ประชาชนจะเข้าไปผลักดันกฎหมายมันไม่ใช่เรื่องเสียหาย
สถานการณ์ร่างกฎหมายของรัฐบาลเป็นอย่างไร
การพิจารณาวาระแรกร่างของรัฐบาลก็ตกไป เพราะมีข้ออภิปรายและข้อขัดแย้งเต็มไปหมดว่าร่างกฎหมายของรัฐบาลขัดรัฐธรรมนูญมาตรา 190 ที่ระบุถึงเรื่องการผูกพันทางการเงินการคลัง ฯลฯ
สรุปว่าร่างรัฐบาลมีแล้ว ผ่านกฤษฎีกาแก้ไขเรียบร้อยแล้ว คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบแล้ว 2 ครั้ง เข้าสภาไปแล้วแต่รัฐบาลถอนร่างออกมา ตอนนี้ร่างของรัฐบาลเองก็ต้องปรับปรุงเพื่อไม่ให้ไปถูกตีอยู่ในรัฐสภาอีก ครั้ง สรุปตอนนี้ร่างของประชาชนอยู่ในถังขยะ ร่างของรัฐบาลอยู่ในกระทรวงการต่างประเทศกำลังแก้ไขเพื่อรอบรรจุเข้าวาระอีก ครั้งหนึ่ง
ร่างกฎหมายของรัฐบาลกับร่างกฎหมายของประชาชนมีความแตกต่างที่สำคัญตรงจุดไหนบ้าง
ที่สำคัญคือการกำหนดว่าหนังสือสัญญาใดเข้าข่ายที่ต้องให้รัฐสภาพิจารณา เข้าข่ายต้องปฏิบัติตามมาตรา 190 ร่าง ของรัฐบาลเขียนเอาไว้ว่าให้เป็นไปตามที่กฎกระทรวงกำหนด สรุปว่ากระทรวงจะกำหนดอย่างไรก็ได้ เหมือนเขียนเช็คเปล่าไหม ใส่ตัวเลขเอาเอง
ร่างของประชาชนจะระบุมีหนังสือสัญญาใด เขตการค้าเสรีใดที่จะเข้าข่ายการพิจารณาของรัฐสภา ซึ่งมีข้อกำหนดชัดเจนอยู่ในร่างกฎหมาย ไม่กว้างเกินไป ไม่แคบเกินไป อย่างน้อยก็เป็นเกณฑ์เอาไว้ในกฎหมายที่จะไม่ให้อำนาจรัฐมนตรีมากเกินไป เพราะตัวกฎหมายต้องผ่านรัฐสภา ถ้าสภาเห็นชอบตามนี้ก็ถือว่าเป็นเกณฑ์ที่ถือปฏิบัติได้ ไม่ใช่ให้เจ้ากระทรวงไปรับผิดชอบร่างหลักเกณฑ์ที่ตัวเองจะเอาเข้าสภากันเอง ในทางหลักการก็พิลึกๆ อยู่แล้ว
ยกตัวอย่างอันหนึ่งคือข้อสัญญาที่มีผลผูกพัน มากไปกว่าพันธะกรณีที่เราไปตกลงแล้วในองค์การการค้าโลก มีผลผูกพันด้านการลงทุนไปกว่าข้อผูกพันด้านมาตรการการลงทุนที่เราเคยไป ผูกพันไว้ภายใต้องค์การการค้าโลก มีผลผูกพันเรื่องสิทธิบัตร ทรัพย์สินทางปัญญา มากไปกว่าองค์กรการค้าโลก นั่นคืออะไรที่เราเคยผูกพันไว้แล้ว หากตัวทวิภาคีใหม่จะไปผูกพันมากกว่า ก็ต้องเอามาพิจารณากันใหม่ จะมาอ้างว่าผ่านการลงนามการให้สัตยาบันในองค์การการค้าโลกซึ่งผ่านรัฐสภามา แล้วไม่ได้ เพราะมันเพิ่มผลผูกพัน นี่คือการใช้ WTO เป็นเกณฑ์
อีกด้านหนึ่งคือการมีผลผูกพันด้านสิ่งแวดล้อม ที่มีผลขัดแย้งกับข้อตกลงหรือพันธกรณีของประเทศไทยภายใต้ความตกลงด้านสิ่ง แวดล้อมที่เราเคยไปทำไว้ อย่างเช่นเราไปผูกพันสนธิสัญญาบาเซิลเรื่องการเคลื่อนย้ายขยะพิษ ถ้ามันขัดก็ต้องเอามาพิจารณา อย่างกรณี JTEPA อะไรทำนองนี้
หรือมีผลผูกพันด้านแรงงานที่ขัดแย้งต่อพันธกรณีที่ประเทศไทยเคยไปให้ความตกลงภายใต้องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO)
มีผลผูกพันที่เกิดพันธกรณีที่ขัดแย้งกับหลัก การด้านสิทธิมนุษยชนขององค์การสหประชาชาติที่ประเทศไทยเคยให้ความผูกพันไว้ หรือมีลักษณะอย่างอื่นตามที่คณะรัฐมนตรีประกาศกำหนดตามข้อเสนอของสภาที่ ปรึกษา
เราพยายามให้สภาที่ปรึกษาเข้ามามีบทบาท เกี่ยวข้องด้วยในการเสนอแนะเกณฑ์ที่น่าจะทำให้ตัวหนังสือสัญญาที่เรากำลังจะ ทำเข้าข่ายในการปฏิบัติตามมาตรา 190 ฉะนั้นก็จะมีเกณฑ์กว้างๆ ประมาณ 7 ประเด็น ขณะที่ร่างของรัฐบาลไม่ได้ระบุไว้
พอกำหนดเกณฑ์ออกมาเราก็พยายามจะบอกว่าเกณฑ์ ของเราไม่ได้บีบคั้นบีบรัดซะจนคุณกระดิกตัวไม่ได้ เพียงแต่ถ้าคุณจะไปผูกพันอะไรที่มันมากเกินไปกว่าที่คุณเคยผูกพันไว้แล้ว หรือไปผูกพันอะไรที่ดูจะขัดแย้งกับสิ่งที่คุณเคยไปผูกพันไว้แล้วก็ต้องเอามา พิจารณากันใหม่ คือที่เคยไปผูกพันไว้ก็มีผลกระทบเป็นบทเรียนอยู่แล้ว ถ้าจะทำต่อไปก็หมายความว่ายิ่งมีปัญหามากขึ้น ฉะนั้นก็ต้องให้ผู้มีส่วนได้เสียเข้าร่วมพิจารณาภายใต้ขั้นตอนตามกฎหมาย
ประเด็นที่สองที่มีความต่าง คือ เรื่องการจัดรับฟังความคิดเห็น ซึ่งร่างของภาคประชาชนเสนอให้มีหน่วยงานหรือกลไกที่เป็นอิสระ เช่น สภาที่ปรึกษา หรือคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เป็นคนจัดเพื่อที่จะได้มีความเป็นกลางที่จะจัดให้ครอบคลุมทุกส่วน ทั้งได้และเสีย ทั้งลบและบวก จะทำให้เราได้ยินเรื่องราวที่เป็นทั้งผลบวกผลลบให้รอบด้าน เพราะเรามีบทเรียนที่ผ่านมาในการจัดรับฟังความคิดเห็นโดยหน่วยงานที่เป็น เจ้าของเรื่องนั้นเอง ก็ดูเหมือนพิธีกรรมรับฟังความเห็นชอบ ไม่ใช่เห็นไม่ชอบ
ประเด็นที่สามที่เป็นประเด็นสำคัญ ก็คือเรื่องการศึกษาผลกระทบ ก่อน ระหว่าง และหลัง เราก็เสนอให้เป็นกลไกอิสระเหมือนกัน ไม่ใช่หน่วยงานเจ้าของเรื่องสร้างเขื่อนเป็นคนจ้างทำ EIA ศึกษา ผลกระทบ การศึกษาผลกระทบก็น่าจะเป็นกลไกหรือสถาบันวิทยาการที่เป็นอิสระ ซึ่งในที่นี้เราเสนอให้ สกว.เป็นหน่วยงานรับผิดชอบจัดทำรายงานการศึกษาตั้งแต่ต้น ทั้งก่อนการเจรจา การประเมินผล ระหว่างและหลังเจรจา เพื่อที่จะให้มีข้อมูลที่รอบด้านสำหรับทีมเจรจาที่จะไปต่อกรกับคู่ค้า อันนี้คือความต่าง ซึ่งเรื่องนี้ถ้าเขาไม่เอากฎหมายเราตกไปก็ไม่ใช่เรื่องที่คุยกันไม่ได้ มันก็ต้องมาถกเถียงกัน
ในการรับฟังความเห็นเกี่ยวกับร่างกฎหมายฉบับนี้มีความรอบด้านมากน้อยแค่ไหน
จริงๆ แล้วมันมีกลไกอีกตัว คือ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ซึ่งได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการพิจารณาเรื่องข้อเสนอแนะกฎหมายตามมาตรา 190 ซึ่ง คณะกรรมการชุดนี้ได้พยายามประมวลและรับฟังความเห็นจากทั้งหน่วยงานที่เกี่ยว ข้องและนักวิชาการหลายฝ่าย รวมทั้งภาคประชาชนด้วย เพื่อที่จะจัดทำเป็นข้อเสนอแนะของคณะอนุกรรมการภายใต้คณะกรรมการปฏิรูป กฎหมาย เสนอแนะต่อกระบวนการพิจารณาจัดทำกฎหมายฉบับนี้
เพราะฉะนั้นในกระบวนการจัดทำตัวกฎหมายฉบับนี้ ก็น่าจะมีความเห็นที่รอบด้าน คงจะต้องมีความเห็นทั้งในส่วนของกระทรวงต่างประเทศซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติ ซึ่งอาจจะยังอยากปฏิบัติแบบเดิมๆ อยู่ (หัวเราะ..) ความเห็นของภาคประชาชนที่อยากจะเข้าไปมีส่วนร่วมแบบมีความหมายที่แท้จริงโดย อาศัยเครื่องมือกฎหมายที่เราร่างขึ้น แล้วก็ความเห็นของคณะอนุกรรมการภายใต้คณะกรรมการปฏิรูประบบกฎหมายซึ่งน่าจะ เป็นประโยชน์ในการเอาความเห็นทุกฝ่ายมาคุยกัน เพื่อที่จะได้ร่างกฎหมายที่ปฏิบัติได้ เป็นประโยชน์ และสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจระหว่าง ประเทศที่สำคัญ
กระบวนการรับฟังผลกระทบจากการทำสัญญาระหว่างประเทศที่ผ่านมาเป็นอย่างไร
เราเคยไปขอเข้าร่วมเวทีของกรมเจรจาการค้า ระหว่างประเทศที่จัดระดมความเห็นกับภาคส่วนที่เกี่ยวข้องกับธุรกิจการเกษตร และธุรกิจอื่นๆ ที่ได้รับผลกระทบจาก EU-ASIAN FTA ก็ มีผู้ผลิตอาหารแช่แข็ง ปลาแช่แข็ง กุ้งแช่แข็ง ไก่แช่แข็ง ไส้กรอก หมู เนื้อสัตว์ ฯลฯ แล้วก็มีพวกธุรกิจสุรา ธุรกิจอัญมณี รวมทั้งธุรกิจยา แต่เราไม่เห็นเกษตรกรซัก... (ลากเสียง) คนเดียว เราไม่เห็นสมาคมเกษตรกร เครือข่ายเกษตรกรไม่ว่าจะเป็นแบบทางการและไม่เป็นทางการ
เราคิดว่าเป็นเรื่องของข้อมูล ความรับรู้ หรือวิธีปฏิบัติ ที่ทำให้หน่วยงานที่รับผิดชอบเขาอาจจะคิดไม่ทั่วว่าใครบ้างที่ควรจะเป็นผู้ มีส่วนได้ส่วนเสีย คือ เขาก็มองเห็นหน่วยธุรกิจเป็นหลัก เครือข่ายเกษตรกร 20-30 ล้านคนก็อาจจะกระจัดกระจายอยู่ทั่วประเทศ เขาไม่รู้จะไปหาตัวตรงไหนละมั้ง
กลุ่มผู้ได้เสียไม่ครอบคลุมถึงคนตัวเล็กๆ ใช่หรือไม่
อืม... นั่นแหละเป็นปัญหา ซึ่งเราก็ต้องหาวิธีจัดการ เราก็คาดหวังว่าตัวกฎหมายนี้จะเปิดช่องให้คนเล็กคนน้อยได้มีที่ทางที่จะบอก เรื่องราวหรือว่าบอกความเห็นของตัวเองมากขึ้น
อันนี้พูดแบบภาษาชาวบ้าน เราปฏิเสธไม่ได้ว่ากระบวนการทางการเมืองคือกระบวนการที่กลุ่มต่างๆ มาต่อรองผลประโยชน์กัน เพราะฉะนั้นการเปิดรับฟังความคิดเห็นก็คือการเปิดให้กลุ่มต่างๆ มาต่อรองผลประโยชน์ของตัวเอง ว่าตัวเองได้ตัวเองเสียแค่ไหน
แต่กระบวนการทางการเมืองที่เป็นประชาธิปไตย คือ กระบวนการที่เปิดโอกาสให้กลุ่มต่างๆ ทั้งเล็กและใหญ่ได้มามีพื้นที่ที่เสมอหน้ากันในการต่อรองและปกป้องผล ประโยชน์ของตัวเอง
ทีนี้พื้นที่ทางการเมืองของคนเล็กคนน้อยมัน แทบไม่มี มันมีแต่พื้นที่ให้บริษัทใหญ่หรือผู้ประกอบการที่อยู่ในสายตาของรัฐ หรือมีพละกำลังทางเศรษฐกิจ มีพละกำลังทางการเมืองมากกว่าคนเล็กคนน้อย
เขาเข้าถึงรัฐแล้วไปบอกว่า เฮ้ย !! เรื่องนี้คุณทำร้ายฉันไม่ได้นะ เพราะทำร้ายฉันแล้วเศรษฐกิจชาติจะพินาศนะ เขาก็อ้างอย่างนี้ได้ ชาวบ้านก็ไปอ้างได้ถ้าชาวบ้านมีพื้นที่ไปบอกว่า เกษตรกรรายย่อยเป็นฐานรากทางเศรษฐกิจที่สำคัญของสังคมไทย ถ้าคุณทำลายฐานรากของเกษตรกรรายย่อยก็เหมือนทำลายฐานรากของระบบอาหารของ ประเทศไทย คุณก็ต้องปกป้องรักษา แต่เรายังไม่มีวิธีการคุยแบบนี้เป็นเรื่องเป็นราว
ทิศทางของร่างพ.ร.บ.จัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศจะเป็นอย่างไรต่อไป
เราคงต้องฟ้องศาลปกครอง ว่าประธานรัฐสภาและสำนักงานเลขาธิการรัฐสภาไม่มีอำนาจในการวินิจฉัยแบบนี้ เพื่อที่จะเอาร่างกลับมา คือเราคงไม่สามารถไปร่างใหม่เพราะร่างออกมาก็คงหน้าตาเหมือนเดิม ในเมื่อเราอยากเห็นกฎหมายที่มีหน้าตาอย่างนี้ เป็นกฎหมายที่ถูกออกแบบมาเพื่อเป็นเครื่องมือให้ประชาชนมีส่วนร่วมบนพื้นฐาน ที่ประชาชนให้ความเห็นมาเรียบร้อยแล้ว มันจะเปลี่ยนเป็นอย่างอื่นไปได้ยังไง
เพราะนี่คือหลักประกัน อย่างน้อยก็ทำให้การทำเขตการค้าเสรีใดๆ ประชาชนได้มีโอกาสรับรู้ ถ้าแก้ไขอะไรไม่ได้ก็ยังได้เตรียมตัวเนิ่นๆ (ลากเสียง) ว่าจะทำตัวอย่างไรดี หรือว่ามีมาตรการปรับตัว มีมาตรการเยียวยาที่เพียงพอ ไม่ใช่ปล่อยให้เขาเอาตัวรอดกันเอง คุณก็ไปหาอาชีพอื่นทำเอาสิ พวกกระเทียมเจ๊งให้สองพันบาทต่อไร่มันไม่ช่วยอะไรเลย เหล่านี้เป็นต้น
ไม่ได้บอกว่าทำไม่ได้ แต่ทำน่ะ ทำให้ดีๆ ให้คนเสียอยู่รอดได้ด้วย
ภาคประชาชนเองก็คงต้องมีการเคลื่อนไหวเพื่อที่จะบอกว่าเจตนารมณ์ของมาตรา 190 มันคือการเปิดพื้นที่ให้ประชาชน ไม่ใช่ให้กระทรวงต่างประเทศมาใช้ธรรมเนียมปฏิบัติแบบเดิมๆ ก็คงต้องสู้กันต่อไป...
- 1089 reads
