เอฟทีเอ ต้องตรวจสอบและถ่วงดุล

...เอฟทีเอเป็นสนธิสัญญาที่ต่างจากสิทธิสัญญาทั่วไปตรงที่ใช้ระบบกฎหมาย เอกชน เช่น ใช้ระบบอนุญาโตตุลาการ ซึ่งเป็นระบบที่เอกชนต่อเอกชนจะไกล่ เกลี่ยความขัดแย้งและผลประโยชน์กันเองได้ ซึ่งตรงนี้ยังเป็นคำถามว่ามีเหมาะ สมหรือไม่ที่จะใช้ระบบแบบนี้

...การศึกษาพบว่าหลายประเทศให้ฝ่ายนิติบัญญัติเข้าร่วมพิจารณา ตรวจสอบ ตั้งแต่การริเริ่มจะทำความตกลง หรือมิฉะนั้นก็ให้ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้ พิจารณาให้ความเห็นชอบร่างสนธิสัญญาที่เจรจาเสร็จสิ้นแล้วก่อนจะยินยอม ผูกพันกัน แต่ประเทศไทยไม่มีความชัดเจนในเรื่องนี้ ทำให้รัฐบาลนอกจากจะ รักษาความลับในการเจรจาแล้วก็ยังตีความมาตรา 224 ให้หลบเลี่ยงไม่ต้องนำร่าง ข้อตกลงเข้าสู่การพิจารณาของสภาได้

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) โดยการสนับสนุนของสำนักงานสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ได้นำเสนอผลการศึกษา ‘การมีส่วนร่วมของประชาชนและกลไกในการลดผลกระทบด้านลบจากการทำความตกลงการค้าเสรี’ เมื่อวันที่ 5 กันยายนที่ผ่านมา 

ดร.จันทจิรา เอี่ยมมยุรา และดร.ชาติชาย เชษฐสุมน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้ศึกษาตัวอย่างจากต่างประเทศและนำเสนอทางออกสำหรับประเทศไทย ในงานวิจัยเรื่อง "กลไกในการตรวจสอบและถ่วงดุลฝ่ายบริหารในการการเจรจาความตกลงว่าด้วยการค้า เสรี (FTA)"

ดร.จันทจิรา ระบุว่า เอฟทีเอเป็นสนธิสัญญาที่ต่างจากสิทธิสัญญาทั่วไปตรงที่ใช้ระบบกฎหมายเอกชน เช่น ใช้ระบบอนุญาโตตุลาการ ซึ่งเป็นระบบที่เอกชนต่อเอกชนจะไกล่เกลี่ยความขัดแย้งและผลประโยชน์กันเอง ได้ ซึ่งตรงนี้ยังเป็นคำถามว่ามีเหมาะสมหรือไม่ที่จะใช้ระบบแบบนี้ เนื่องจากสัญญาระหว่างรัฐต่อรัฐมีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์ของส่วนร่วม นอกจากนี้เอฟทีเอยังมีสภาพบังคับให้ต้องมีการชดใช้ค่าเสียหาย ต่างจากสนธิสัญญาอื่นๆ ที่โดยทั่วไปจะใช้มาตรการบอยคอตหรือคว่ำบาตร

ในเรื่องการมีส่วนร่วมในกระบวนการ ทำสนธิสัญญา การศึกษาพบว่าหลายประเทศให้ฝ่ายนิติบัญญัติเข้าร่วมพิจารณา ตรวจสอบตั้งแต่การริเริ่มจะทำความตกลง หรือมิฉะนั้นก็ให้ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบร่างสนธิ สัญญาที่เจรจาเสร็จสิ้นแล้วก่อนจะยินยอมผูกพันกัน แต่ประเทศไทยไม่มีความชัดเจนในเรื่องนี้ ทำให้รัฐบาลนอกจากจะรักษาความลับในการเจรจาแล้วก็ยังตีความมาตรา 224 ให้หลบเลี่ยงไม่ต้องนำร่างข้อตกลงเข้าสู่การพิจารณาของสภาได้ โดยอ้างว่า ไม่มีการแก้กฎหมายภายในประเทศรองรับเอฟทีเอ จึงไม่เกิดการเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจแห่งรัฐ ทำให้กลายเป็นปัญหาความโปร่งใสและขาดการมีส่วนร่วมในกระบวนการทำเอฟทีเอ

กระบวนการเจรจาของต่างประเทศที่น่าเอาอย่าง

อย่างไรก็ตาม จากการศึกษาตัวอย่างในต่างประเทศ งานวิจัยได้ชี้ให้เห็นรูปแบบวิธีการทำสนธิสัญญาในต่างประเทศที่มีความโปร่ง ใส่ และสร้างการมีส่วนร่วมหลายภาคส่วน ซึ่งน่านำมาประยุกต์ปรับปรุงในประเทศไทย เช่น สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ฝรั่งเศส

ในสหรัฐอเมริกาฝ่ายนิติบัญญัติเข้า มามีส่วนร่วมตั้งแต่กระบวนการเจรจา โดยรัฐบาลต้องส่งเรื่องให้คณะกรรมาธิการความสัมพันธ์ระหว่างประเทศของ วุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎร พิจารณากรอบการเจรจา และมีกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมการค้า (Trade Promotion Act 2002) ที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารไปเจรจาได้ จากนั้นจึงนำร่างสุดท้ายของความตกลง พร้อมกับกฎหมายทุกฉบับที่จะต้องปรับปรุงหรือจัดทำขึ้นเพื่อรองรับความตกลง นั้นเข้าสู่การพิจารณาของสภาก่อนลงนาม

ออสเตรเลีย มีคณะกรรมการร่วมไตรภาคี (สหพันธ์-มลรัฐ-เขตปกครอง) ที่รับแจ้งรายการเจรจาสนธิสัญญาทั้งหมดที่ออสเตรเลียจะทำเพื่อพิจารณาว่าควร ทำหรือไม่ และต้องมีการทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบต่อผลประโยชน์ของชาติ (NIA:National Interest Analysis) เพื่อเสนอต่อคณะกรรมาธิการร่วมสองสภาที่จะคอยตรวจสอบทุกประเด็น และหากไม่เป็นที่พอใจก็ต้องเปิดรับฟังความคิดเห็นของประชาชน
เนื้อหา ของ NIA จะต้องครอบคลุมผลกระทบด้านเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม วัฒนธรรม, พันธกรณีที่จะเกิดขึ้นตามความตกลงและการมีผลบังคับใช้, ค่าใช้จ่ายในการรองรับการบังคับใช้ความตกลง, ผลการปรึกษากับมลรัฐและเขตปกครองตลอดจนภาคส่วนอื่นๆ, จดหมายตอบโต้ระหว่างคู่สัญญา

นอกจากนี้ยังต้องมีคำแถลงผลกระทบ ทางกฎหมาย (RIS:Regulation Impact Statement) ว่าจะต้องมีการตรากฎหมายฉบับใหม่ หรือเปลี่ยนแปลงแก้ไขกฎหมายได้เพื่อรองรับข้อตกลงที่จัดทำขึ้น

ในนิวซีแลนด์ มีการกำหนดชัดเจนถึงประเภทความตกลงที่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา เช่น สิทธิสัญญาที่กระทบผลประโยชน์สาธารณะ เกี่ยวข้องกับงบประมาณ มีการตรากฎหมายรองรับ เป็นต้น และยังมีการวางหลักเกณฑ์การพิจารณาไว้อย่างเป็นระบบ มีกรรมาธิการต่างประเทศ ความมั่นคงและการค้า สภาผู้แทนราษฎรคอยกลั่นกรองสนธิสัญญาก่อนส่งให้กรรมาธิการชุดอื่นๆ ที่เหมาะสมพิจารณา โดยระหว่างนี้ประชาชนสามารถส่งความเห็น ข้อเสนอแนะมาที่กรรมาธิการได้

ส่วนที่ฝรั่งเศส กำหนดไว้ชัดแจ้งว่า ‘สนธิสัญญาทางการค้า’ ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ซึ่งในกรณีที่มีปัญหาการตีความ ก็เปิดโอกาสให้ศาลเป็นผู้ชี้ขาดว่าเข้าข่ายต้องนำเข้าสภาหรือไม่

ปัญหาของประเทศไทยและข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

ดร.จันทจิรา กล่าวว่า ปัญหาของประเทศไทยคือ ฝ่ายนิติบัญญัติและประชาชนไม่มีส่วนร่วมในกระบวนการทำสนธิสัญญาที่มีผลกระทบ ต่อสังคมและประชาชนวงกว้าง ดังนั้น จึงควรมีการตรากฎหมายเป็นพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญกำหนดกระบวนการให้การปรึกษา หารือรัฐสภาและประชาชนในการทำเอฟทีเอ

โดยหลักใหญ่ที่ควรมีในพ.ร.บ.มีดังนี้

1.รัฐบาลต้องแจ้งวัตถุประสงค์ในการทำสนธิสัญญา

2.สร้างกระบวนการปรึกษาหารือฝ่ายนิติบัญญัติและประชาชนอย่างชัดเจนก่อนทำการเจรจา

3. ในการนำเสนอร่างฉบับสมบูรณ์ของรัฐบาลเข้าสู่สภาต้องแนบ NIA หรือ RIS มาด้วย 4.มีขั้นตอนการประเมินผลภายหลังเอฟทีเอมีผลบังคับใช้ไประยะหนึ่ง

ส่วนปัญหาการตีความ ม.224 ว่าเอฟทีเอต้องเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาก่อนลงนามหรือไม่ น่าจะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้ชัดเจนเสียเลยว่าสนธิสัญญาประเภทใดต้องเสนอต่อ รัฐสภาก่อน นอกจากนี้ในส่วนของปัญหาความน่าเชื่อถือ ควรแก้ไขโดยตั้งองค์กรผู้เชี่ยวชาญที่เป็นอิสระและเป็นกลางจากอำนาจบริหาร เพื่อรับผิดชอบทำ NIA และ RIS รวมถึงการจัดตั้งคณะกรรมาธิการการทำสนธิสัญญาของรัฐสภาและศูนย์ข้อมูลเกี่ยว กับสนธิสัญญาเป็นคลังสมองให้รัฐสภา และท้ายที่สุดควรจัดทำคู่มือการปฏิบัติงานของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ เพื่อกำกับการทำงานของทั้งสองฝ่าย

ที่มา: ประชาไท "ทีดีอาร์ไอ : งานวิจัยผ่าทางตัน ทำ FTA ฉบับสง่างาม" 6 กันยายน 2549