1 ปี รัฐบาล...ก้าวไม่พ้นประชานิยม "ไปไม่ถึงรัฐสวัสดิการ"

คำแถลงผลการดำเนินงานของรัฐบาลในรอบ 1 ปี ของนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2552 ที่ระบุว่า

"...ไทย ก็กำลังก้าวพ้นประชานิยม สู่ระบบสวัสดิการที่แท้จริงที่เป็นเรื่องของสิทธิ ไม่ใช่การสงเคราะห์จากรัฐบาลอีกต่อไป ที่สำคัญที่สุดนโยบายที่เราได้ริเริ่มและเป็นนโยบายที่มีผลกระทบกับคนมากที่ สุดแล้วก็อยู่บนหลักคิดเรื่องการสร้างสวัสดิการ การสร้างหลักประกันก็คือโครงการการประกันรายได้ให้เกษตรกร..."

นั่น คือที่มาของประเด็นที่กลุ่มจับตานโยบายรัฐบาล (Policy Watch) คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ หยิบมาวิเคราะห์และสรุปได้ใจความสั้น ๆ ว่า "1 ปี รัฐบาล : ก้าวไม่พ้นประชานิยม ไปไม่ถึงรัฐสวัสดิการ" ซึ่งเป็นหัวข้อที่จัดแถลงข่าว เมื่อ 15 ก.พ. โดย ดร.ปัทมวดี ซูซูกิ คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในฐานะหัวหน้ากลุ่มจับตานโยบายรัฐบาล

ทั้งนี้ จากคำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรี (ต่อรัฐสภา) เมื่อวันที่ 29 ธ.ค. 2551 ทางกลุ่มได้ติดตามโดยเน้นไปที่นโยบายเศรษฐกิจ และได้จัดเป็น 4 กลุ่ม คือ 1.นโยบายรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ 2.นโยบายการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจเพื่อยกระดับขีดความสามารถ 3.สวัสดิการและการลงทุนทางสังคม และ 4.การปฏิรูปเชิงสถาบันเพื่อลดความด้อยประสิทธิภาพ ลดความเหลื่อมล้ำและสร้างสมดุลใหม่

แต่การแถลงข่าว Policy Watch ประจำเดือนครั้งนี้ กลุ่มจับตานโยบายรัฐบาลมุ่งเน้นไปที่ "นโยบายสวัสดิการและการลงทุนทางสังคมของรัฐบาล" ซึ่งพบว่ามาตรการที่รัฐบาลทำเกี่ยวกับเรื่องนี้ ได้แก่การโอนหนี้นอกระบบ การประกันรายได้เกษตรกร การจัดตั้งกองทุนการออมแห่งชาติ และเงินสมทบสวัสดิการชุมชน

ทั้ง 4 มาตรการดังกล่าว ดร.ปัทมาวดีระบุว่า เป็นชุดนโยบายที่เพิ่งเริ่ม "ตั้งไข่" และผลเป็นสิ่งที่ต้องติดตามต่อไปว่าจะทำได้บรรลุเป้าหมายมากน้อยแค่ไหน และการบริหารจัดการเป็นอย่างไร แต่หากมองในภาพรวมเปรียบเทียบกับคำแถลงผลงาน ต้องบอกว่า "ประเทศไทยยังไม่สามารถเรียกได้ว่าเป็นรัฐสวัสดิการ"

ความหมายของ "รัฐสวัสดิการ (Welfare state)" โดยทั่ว ๆ ไปหมายถึงการดำเนินนโยบายของรัฐที่เน้นการสร้างหลักประกันการดำรงชีวิตที่มี คุณภาพอย่างน้อยในระดับพื้นฐานให้แก่ประชาชนอย่างเท่าเทียม เพื่อสร้างความเป็นธรรมในสังคมและสร้างภูมิคุ้มกันจากวิกฤตเศรษฐกิจ

แต่กลุ่มอยากจะมองฉีกประเด็นเพิ่ม โดยมองมิติที่อาจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์ พูดในบทความ "จากครรภ์มารดา สู่เชิงตะกอน" ที่บอกความเป็นรัฐสวัสดิการนอกเหนือที่เราพูดถึงค่อนข้างมาก โดยทางกลุ่มมี "เหตุผลสำคัญที่ทำให้ประเทศไทยก้าวไปไม่ถึง รัฐสวัสดิการ" ได้แก่

1.ปัญหา งบประมาณและความสามารถในการหารายได้เพิ่มของรัฐบาลที่ขึ้นอยู่กับการเติบโต ทางเศรษฐกิจ (จีดีพี) และความสามารถของรัฐบาลในการปฏิรูประบบภาษีไม่ได้เอื้อทำให้มีรายได้เพิ่ม เพื่อมาจัดสวัสดิการทำได้ไม่มากนัก

ทั้งนี้ ประเทศพัฒนาแล้วจะมีสัดส่วนสวัสดิการต่อจีดีพี ค่อนข้างสูง โดยสวีเดนสูงที่สุด 31% รองลงมาคือกลุ่มอียู 24.2% และญี่ปุ่น 14.7% สหรัฐ 14.6% เม็กซิโก 8.2% เกาหลีใต้ 5.9% ส่วนไทยข้อมูลปี 2551 มีสัดส่วนเพียง 2.8% หมายความว่า ถ้าเทียบไทยกับประเทศพัฒนาแล้วยังมีช่องทางที่รัฐบาลทำได้มากขึ้น แต่มีข้อจำกัดจากรายได้-รายจ่ายของรัฐบาล

"หากไทยจะจัดสวัสดิการ ให้เท่ากับเกาหลีใต้ หรือเม็กซิโก หรือเพิ่มจาก 2.8% เป็น 5% จะต้องจัดเก็บภาษีเพิ่มอีกหรือไม่ก็ต้องลดรายจ่ายด้านอื่น ๆ ลงแทน ตรงนี้ยังไม่เห็นทางออกที่รัฐบาลจะทำ ซึ่งยังมีช่องทางทำได้แม้แต่การใช้งบฯให้มีประสิทธิภาพก็ช่วยได้"

2.ประสิทธิภาพ การบริหารงานรัฐบาลนี่เป็นคำถามพื้นฐาน เพราะต่อให้มีเงิน จัดทำรัฐสวัสดิการได้ แต่มีประสิทธิภาพหรือไม่ จะแน่ใจได้อย่างไร

3.ความ สามารถในการป้องกันและกำจัดคอร์รัปชั่น อันนี้เป็นปัญหาสำคัญที่ไม่ค่อยมีใครพูดถึง มักจะพูดถึงแค่รายได้ ทั้งที่ความจริงแล้ว นี่คืออุปสรรคสำคัญที่จะทำให้เราเป็นรัฐสวัสดิการที่ดีไม่ได้

4.การ มีภาคการเมืองการปกครองที่ดี มีกระบวนการยุติธรรม ในเรื่องนี้ อยากให้กลับไปอ่านงานของอาจารย์ป๋วย ที่ระบุไว้ตอนหนึ่งว่า "...เมื่อจะตาย ก็ขอย่าให้ตายอย่างโง่ ๆ อย่างบ้า ๆ คือตายในสงครามที่คนอื่นก่อให้เกิดขึ้น ตายในสงครามกลางเมือง ตายเพราะอุบัติเหตุรถยนต์ ตายเพราะน้ำหรืออากาศเป็นพิษ หรือตายเพราะการเมืองเป็นพิษ..."

"คำว่ารัฐสวัสดิการ เป้าหมายไม่ใช่จัดเงิน จัดสิ่งของต่าง ๆ แต่พื้นฐานทางสังคมต้องดีด้วย เพราะฉะนั้น 3 ประเด็นหลัง คิดว่าเป็นอุปสรรคที่ต้องขจัดไปให้ได้ ถึงจะเป็นรัฐสวัสดิการได้"

สำหรับข้อเสนอแนะทั้ง 4 ประเด็นดังกล่าว ทางกลุ่มยังเสนอ ประการแรก เรื่องงบประมาณและประสิทธิภาพการบริหารของภาครัฐ เห็นว่ารัฐบาลควรตัดรายจ่ายที่ไม่จำเป็นออกไป เช่น การยกเลิกมาตรการประชานิยมที่เข้าไม่ถึงคนจนจริง ๆ เช่น การลดค่าน้ำค่าไฟ หรือโครงการไทยเข้มแข็ง ต้องทบทวนว่าโครงการใดมีประสิทธิภาพ โครงการใดตั้งงบประมาณสูงเกินจริง ทำให้งบประมาณที่ตั้งไว้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ขณะเดียวกัน ต้องปฏิรูปภาษีช่วยเสริมรายได้ ปฏิรูประบบราชการ การกระจายอำนาจ

ที่ สำคัญ หากจะดำเนินนโยบายรัฐสวัสดิการ รัฐควรสร้าง หลักการและบรรทัดฐานที่ถูกต้องตั้งแต่ต้นไม่ให้ทำผิด ๆ ตามกัน เพราะสิ่งที่น่ากลัวคือเมื่อรัฐบาลหนึ่งเริ่มต้นผิด ๆ รัฐบาลชุดต่อมา บางครั้งก็พยายามทำตาม เพื่อหาฐานเสียงเอื้อประโยชน์ตัวเอง

ทั้งนี้ ในเรื่องการบริหารจัดการงบประมาณ ทางกลุ่มได้แบ่ง ข้อเสนอออกเป็น "เชิงปริมาณ" และ "เชิงคุณภาพ"

โดย ข้อเสนอเชิงปริมาณ ควรเริ่มต้นด้วยการตั้งเป้าหมายว่า จะใช้งบประมาณกี่เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี เช่น ปัจจุบันอยู่ที่ 2.8% จะขยับเพิ่มเป็นเท่าไรเท่าที่เราทำได้ และจัดการโดยไมคิดต้นทุนสูงเกินจำเป็น เมื่อมีกรอบแล้วก็มาจัดสรรงบฯรายโครงการที่สำคัญ ได้แก่ สวัสดิการรูปตัวเงินบรรเทาความยากจน เช่น ประกันรายได้ การรักษาพยาบาล การศึกษา และปัจจัยพื้นฐานอื่น ๆ

"ที่สำคัญ จะต้องมีข้อมูลด้านอุปสงค์เกี่ยวกับลักษณะและความต้องการของกลุ่มเป้าหมาย ถ้ามีการศึกษาและวางแผนดี ๆ ก็จะบอกได้ว่าการจัดสรรงบฯที่เหมาะสมเป็นอย่างไร จะเป็นการหลีกเลี่ยงการถูกมองว่าเป็นประชานิยม เพราะมีหลักในการดำเนินการ"

นอกจากนี้ ต้องมีระบบแรงจูงใจ แต่ต้องระวังผลกระทบด้านลบต่อการออม การทำงาน การจ้างงาน เพราะหลาย ๆ เรื่องอาจทำให้ประชาชนรู้สึกว่าไม่ต้องออมเพราะรัฐบาลมาช่วยแล้ว

"ข้อ เสนอเชิงปริมาณ ถือเป็นข้อเสนอใหม่ คือเริ่มจากการตั้งเป้าหมาย แล้วจัดลำดับกิจกรรมที่สำคัญ และก็ต้องระวังผลกระทบที่จะตามมาด้วย เนื่องจากที่ผ่านเราไม่มีเป้าหมายที่ชัดเจน ดังนั้นควรคิดกรอบใหญ่มากกว่าเห็นอะไรก็หยิบขึ้นมา" นางปัทมาวดีระบุ

ส่วน ข้อเสนอเชิงคุณภาพ ต้องมีเป้าหมายเพื่อยกระดับการครองชีพ ได้แก่ ลดความยากจน ลดความเสี่ยงที่จะกระทบคุณภาพชีวิต ช่วยกระจายการบริโภคได้สม่ำเสมอตลอดชีวิต และลดความเหลื่อมล้ำ โดยเน้นกระจายให้คนจนกว่าโดยเปรียบเทียบและจัดสรรผลประโยชน์ คำนึงถึงอายุ ขนาดครัวเรือน ไม่ใช่เชื้อชาติศาสนา และต้องให้อย่างมีคุณค่า รับอย่างมีศักดิ์ศรี

ส่วนแนวทางบริหารจัดการสวัสดิการสังคม แนะนำว่า ต้องเป็นระบบเข้าใจง่าย ต้นทุนไม่สูง ไม่บิดเบือน แสวงหาประโยชน์ส่วนตัวได้ยาก และไม่กีดกันคนจน เช่น การจัดตั้งกองทุนการออมเพื่อชราภาพที่ประชาชนออมโดยสมัครใจแล้วรัฐสมทบเพื่อ จัดบำนาญ

อย่างไรก็ตาม แม้จะเห็นด้วยกับกองทุนการออมเพื่อชราภาพ แต่ควรมีการทบทวน โดยลดข้อกำหนดเงินออมเหลือ 50 บาทต่อคน จากกำหนดที่ 100 บาทต่อคน เพราะถือว่าค่อนข้างสูงทำให้ครอบครัวที่ยากจนเข้าร่วมโครงการไม่ได้ ขาดโอกาสและแรงจูงใจ

ประการที่สอง ความสามารถในการป้องกันและกำจัดคอร์รัปชั่น เป็นเรื่องใหญ่ จึงเสนอว่า รัฐ (ส่วนกลาง ภูมิภาค ท้องถิ่น) ต้องโปร่งใส ตรวจสอบได้ ที่สำคัญ ควรเลือกนโยบายที่มีโอกาสทุจริตได้น้อย ตัวอย่างที่เด่นที่สุด คือการยกเลิกจำนำมาเป็นการประกันรายได้ นอกจากนี้ ความร่วมมือจากภาคเอกชนมีความสำคัญ แต่ต้องระมัดระวังในการเข้าร่วมวงจรธุรกิจการเมือง

ประการที่สาม การมีการเมืองการปกครองที่ดีมีกระบวนการยุติธรรม อันนี้ยกให้นักรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์มาร่วมทำและมองตรงนี้ ทั้งการปฏิรูประบบราชการและการกระจายอำนาจ

ดร.ปัทมาวดีสรุปทิ้งทาย ว่า "การเป็นรัฐสวัสดิการ เรายังไป ไม่ถึง เรื่องระบบปฏิรูประบบภาษี การเติบโตจีดีพีต่าง ๆ อาจพอทำเนาได้ ปัญหาสำคัญที่เรามองข้ามจนทำให้รัฐสวัสดิการเป็นไปได้ยากมาก คือประสิทธิภาพการบริหารจัดการ ความสามารถในการป้องกันและกำจัดคอร์รัปชั่น และการมีภาคการเมืองการปกครองที่ดี มีกระบวนการยุติธรรม ตราบใดที่ไม่สามารถทำใหทั้ง 3 ปัจจัยนี้ดีได้ ก็ไม่คิดว่าประเทศไทยจะเหมาะเป็นรัฐสวัสดิการ