โคเปนเฮเกนแอคคอร์ดกับเกมส์เจรจา เรื่องโลกร้อน

ในการเจรจาเรื่องโลกร้อนที่ โคเปนเฮเกนเมื่อวันที่ 19 ธันวาคม 2552 ประเทศสมาชิกอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศไม่ได้มีมติให้การรับรอง เอกสารที่เรียกว่า “โคเปนเฮเกนแอคคอร์ด” (Copenhagen Accord :CA) เป็นเพียงการบันทึกรับทราบ (takes note) ว่ามีเอกสารฉบับนี้อยู่ ดังนั้นเอกสาร CA จึงมิได้มีสภาพบังคับให้ประเทศที่พัฒนาแล้วต้องส่งเป้าหมายการลดก๊าซ เรือนกระจก หรือให้ประเทศกำลังพัฒนาต้องส่งแนวทางการลดก๊าซเรือนกระจก ภายในวันที่ 31 มกราคม 2553 ตามที่กำหนดไว้ในเอกสาร

เป็นที่ทราบกันดีว่า เอกสาร CA เกิดขึ้นและผลักดันโดยกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว และอาศัยกระบวนการล็อบบี้อย่างหนักโดยการเชิญผู้นำประเทศต่างๆ รวม 26 ประเทศมาประชุมร่วมกันในวันที่ 18 ธันวาคม 2553 ก่อนวันสุดท้ายของการเจรจาที่โคเปนเฮเกน  ซึ่งเป็น สาเหตุสำคัญส่วนหนึ่งที่ทำให้เอกสาร CA ไม่เป็นที่ยอมรับจากประเทศอื่นๆ ที่เป็นสมาชิกอนุสัญญา เนื่องจากเห็นว่าเป็นกระบวนการที่ไม่โปร่งใสและขาดการมีส่วนร่วมของประเทศ สมาชิก ในขณะนี้  CA จึงเป็นเอกสาร ที่มีสถานะเป็น “ข้อตกลงที่ผูกพันทางการเมือง” เป็นผลลัพธ์ของการประชุมที่นอกเหนือไปจากความคาดหวังเดิมที่ตั้งไว้ ซึ่งต้องการให้ได้ข้อสรุปเรื่องพันธกรณีลดก๊าซ สำหรับประเทศที่พัฒนาแล้วหลังปี 2555 ภายใต้พิธีสารเกียวโต (กลุ่มเจรจา AWG-KP) และความตกลงหรือพิธีสารใหม่ที่มีผลผูกพันทางกฎหมายจากกลุ่มการเจรจาภายใต้ อนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (กลุ่มเจรจา AWG-LCA)

อย่าง ไรก็ตาม เมื่อวันที่ 18 และ 25 มกราคม 2553 ได้มีจดหมายจากนาย Yvo de Boer เลขาธิการของอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศส่งไปยังประเทศสมาชิกเพื่อ เชิญชวนให้ประเทศสมาชิก “สร้างความสัมพันธ์หรือเป็นภาคี” (associate) กับโคเปนเฮเกนแอคคอร์ด โดยการให้ประเทศสมาชิกส่งจดหมายไปยังเลขาธิการของอนุสัญญาฯ ภายในวันที่ 31 มกราคม 2553 ตามที่กำหนดใน CA  เมื่อตรวจสอบจากเวปไชด์ของสำนัก เลขาธิการอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเมื่อวันที่ 3 กุมภาพันธ์ ปรากฏว่ามีประเทศต่างๆ ส่งเอกสารเพื่อสร้างความสัมพันธ์กับ CA แล้ว จำนวน 59 ประเทศ แยกเป็นประเทศกำลังพัฒนา 22 ประเทศ และประเทศที่พัฒนาแล้ว 37 ประเทศ

ประเทศ กำลังพัฒนาที่ส่งเอกสารไปแล้ว เช่น บราซิล แอฟริกาใต้ อินเดีย จีน อินโดนีเซีย สิงคโปร์ คอสตาริกา จอร์เจีย อิสราเอล มัลดีฟ เกาะมาร์แชล เกาหลีใต้ เป็นต้น ประเทศเหล่านี้ระบุแนวทางการลดก๊าซเรือนกระจกในลักษณะ แตกต่างกันไป บางประเทศเช่น บราซิลได้กำหนดเป้าหมายการลดก๊าซ 36.1-38.8% ภายในปี 2020 และมีรายละเอียดว่าจะดำเนินการลดก๊าซจากกิจกรรมใดบ้าง บางประเทศ เช่น สิงคโปร์ได้กำหนดเป้าหมายการลดก๊าซ 16% จากระดับปล่อย ปกติ (BAU) ภายในปี 2020 โดยไม่มีรายละเอียดว่าจะมีแนวทางอย่างไรให้ลดก๊าซได้ตามเป้าหมาย

ส่วน ประเทศที่พัฒนาแล้วที่ได้ส่งเอกสารสร้างความสัมพันธ์กับ CA ได้แก่ ออสเตรเลีย แคนาดา โครเอเชีย สหภาพยุโรป (28 ประเทศ) ญี่ปุ่น คาซัคสถาน นิวซีแลนด์ นอร์เวย รัสเซีย และสหรัฐอเมริกา  ตัวเลขเป้าหมายการลดก๊าซของประเทศ เหล่านี้ที่ส่งไปยึดตามตัวเลขเดิมที่เคยประกาศไว้ก่อนการประชุมโลกร้อนที่ โคเปนเฮเกน เช่น สหรัฐใช้เป้าหมายลดก๊าซ 17% จากระดับปล่อยในปี 2005 ภายในปี 2020  ทางสหภาพยุโรปเสนอเป้าหมายลด 20-30 % จากระดับปล่อยในปี 1990 ภายในปี 2020

ในแง่ เนื้อหาของเอกสาร CA มีหลายองค์กรได้ให้ข้อคิดเห็น ข้อวิเคราะห์ ข้อคำถามหลายประการในเชิงข้อควรระมัดระวังต่อการสร้างสัมพันธ์กับเอกสาร CA โดยเฉพาะองค์กรในประเทศกำลังพัฒนา ตัวอย่างเช่น สถานะทางกฎหมายของเอกสาร CA ภายหลังจากที่ประเทศสมาชิกได้แจ้งเอกสารสร้างความสัมพันธ์ ผลผูกพันต่อจุดยืนทางการเมืองในการเจรจาเรื่องโลกร้อนปีนี้ซึ่งจะอาจมีผล เปลี่ยนแปลงระบอบความตกลงระหว่างประเทศเรื่องโลกร้อน  เนื้อหา ในเอกสาร CA ซึ่งไม่ได้กำหนดตัวเลขเป้าหมายการลดก๊าซสำหรับประเทศที่พัฒนาแล้ว (ให้แต่ละประเทศเสนอมาโดยอิสระ) การเพิ่มความรับผิดชอบในการลดก๊าซให้กับกลุ่มประเทศกำลังพัฒนามากขึ้น (เรื่องการกำหนดแนวทางการลดก๊าซ เรื่องการจัดทำรายงานบัญชีการลดก๊าซและแนวทางลดก๊าซ เรื่องการตรวจสอบกิจกรรมลดก๊าซทางอ้อม) ซึ่งอาจไม่สอดคล้องกับหลักการความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่างที่มี อยู่ในอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ  ความไม่ ชัดเจนเกี่ยวกับสถานะของพิธีสารเกียวโตหลังปี 2555 เรื่องความสัมพันธ์ระหว่างเอกสาร CA กับเอกสารเจรจาในกลุ่ม AWG-KP และกลุ่ม AWG-LCA ซึ่งมีเนื้อหาหลายส่วนขัดแย้งกันอยู่ โดยเฉพาะแนวทางและเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก ฯลฯ

จาก ประเด็นคำถามและข้อสังเกตต่างๆข้างต้น ทำให้เกิดคำถามตามมาว่าเพราะเหตุใดจึงมีประเทศ 59 ประเทศได้ส่งเอกสารสร้างความสัมพันธ์กับ CA

สำหรับ ประเทศกำลังพัฒนาที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับสูง ซึ่งถูกกดดันให้ยอมรับพันธกรณีมากขึ้น ได้แก่ บราซิล แอฟริกาใต้ อินเดีย และจีน (ได้รวมกลุ่มกันเรียกว่ากลุ่ม BASIC ตามชื่อประเทศภาษาอังกฤษ) การยอมรับพันธกรณีลดก๊าซตามเนื้อหาใน CA ซึ่งให้เสนอแนวทางลดก๊าซได้อย่างอิสระและไม่มีกรอบเป้าหมายรวม นับว่ามีพันธกรณีน้อยกว่า ปลอดภัยกว่าเมื่อเทียบกับเป้าหมายการลดก๊าซที่อยู่ในโจทย์การเจรจาภายใต้ อนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ  (กลุ่ม AWG-LCA) ซึ่งในเอกสารเจรจาฉบับล่าสุด มีทางเลือกให้กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาลดก๊าซอย่างมีนัยสำคัญหรือให้ลด 15-30% จากระดับที่ปล่อยแบบปกติ นอกจากนี้ ตามเอกสาร CA ยังมีโอกาสที่จะได้รับการสนับสนุนทางการเงินและเทคโนโลยีจากประเทศที่พัฒนา แล้ว

ในแง่ สหภาพยุโรป ซึ่งมีท่าทีชัดเจนต้องการล้มพิธีสาร เกียวโตเนื่องจากตามเนื้อหาในพิธีสารเกียวโตไม่บังคับการลดก๊าซสำหรับกลุ่ม ประเทศกำลังพัฒนา ไม่เป็นเงื่อนไขที่ทำให้สหรัฐยอมรับพันธกรณีการลดก๊าซ สหภาพยุโรปจึงแบกรับภาระสูงในการลดก๊าซภายใต้พิธีสารเกียวโต นอกจากนี้สหภาพยุโรปยังอ้างว่า ตามสถานการณ์การปล่อยก๊าซในปัจจุบัน ประเทศที่ถูกบังคับลดก๊าซตามพิธีสารมีปริมาณปล่อยก๊าซรวมเพียง 1 ใน 3 ของปริมาณก๊าซทั้งโลก ดังนั้นพิธีสารเกียวโตจึงไม่มีประสิทธิผลในการแก้ไขปัญหาโลกร้อนได้จริง ตามเอกสาร CA ซึ่งดึงประเทศสหรัฐ ประเทศกำลังพัฒนาเข้ามาร่วมรับภาระลดก๊าซมากขึ้น จึงตอบสนองกับความต้องการของสหภาพยุโรป (แม้ว่าการลดก๊าซตามแนวทางของ CA จะไม่เพียงพอต่อการแก้ไขปัญหาโลกร้อน ทั้งนี้ จากตัวเลขที่ประเทศที่พัฒนาแล้วเสนอมา การลดก๊าซของกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วจะอยู่ในช่วง 13-19% ซึ่งต่ำกว่าระดับที่นักวิทยาศาสตร์เสนอไว้ คือ 25-40% ภายในปี 2020)

สำหรับ สหรัฐอเมริกา ซึ่งถูกกดดันมาโดยตลอดให้ยอมรับพันธกรณีลดก๊าซ หรือเข้าเป็นภาคีความตกลงระหว่างประเทศด้านโลกร้อน ตามแนวทางลดก๊าซแบบอิสระที่กำหนดไว้ในเอกสาร CA ทำให้สหรัฐสามารถเสนอเป้าหมายการลดก๊าซให้สอดคล้องกับเป้าหมายการลดก๊าซที่ กำหนดไว้ในร่างกฎหมายโลกร้อนของสหรัฐได้ (Clean Energy and Security Act 2009) ซึ่งสหรัฐก็ทำเช่นนั้นในการส่ง เอกสารแสดงความสัมพันธ์กับ CA

การทำให้ เอกสาร CA ยังคงมีชีวิตอยู่ต่อไปจึงเป็นเกมส์การเจรจาเรื่องโลกร้อนที่ตอบสนองผล ประโยชน์แห่งชาติของหลายกลุ่มประเทศ แต่สร้างความเสี่ยงสูงต่อการแก้ไขปัญหาโลกร้อนให้เกิดผลได้จริงอย่างที่ทุก ประเทศต่างเรียกร้อง